La création de l'Allocation de Parent Isolé : article d'Informations Sociales de Janvier 2010

Bertrand Fragonard est un énarque entré à la Cour des comptes en 1964, directeur de cabinet de René Lenoir (alors secrétaire d’Etat à l’action sociale) et directeur adjoint du cabinet de Simone Veil (ministre de la Santé) entre 1974 et 1979, Bertrand Fragonard a préparé l’Allocation de parent isolé (API ) dont le principe avait été décidé par le Président de la République Valéry Giscard d’Estaing et madame Veil. Il a notamment été directeur de la Cnaf de 1980 à 1987 et préside le Haut Conseil de la Famille depuis sa création en 2008.

Comment présenteriez-vous l’allocation de parent isolé ? Quelles sont les caractéristiques principales de cette prestation ?

L’API fait partie des minima sociaux, ce qui est tout à fait original et unique dans les prestations familiales stricto sensu.

Cette prestation présente trois caractéristiques principales :

• elle consiste à compléter les revenus des gens modestes : on constate leur insuffisance et on verse une allocation différentielle ;
• elle vise une cible très particulière : les parents isolés. Donc une cible modeste en effectifs, puisqu’en 1975, on pensait qu’il y aurait entre 35 et 40 000 allocataires ;
• elle est versée pour une durée limitée, soit un an après le fait générateur d’isolement et jusqu’au troisième anniversaire de l’enfant. Elle est en cela différente du RMI qui a vocation à être versé jusqu’à ce que la personne sorte de la situation de besoin.

Sur quelles bases le ciblage du dispositif a-t-il été fait ?

La création de l’API intervient dans un contexte où l’on commence à réfléchir sur l’apparition et la diffusion d’une pauvreté « d’un nouveau type ». C’est ce qu’abordent deux ouvrages contemporains : le livre de Lionel Stoléru, Vaincre la pauvreté dans les pays riches ; celui de René Lenoir, Les exclus. Or les deux vont se trouver impliqués dans la création de l’API, le premier comme conseiller du Président de la République, le second comme secrétaire d’État à l’action sociale. Leurs constats sont les mêmes : malgré un dispositif social puissant, un certain nombre de personnes ne s’en sortent pas, compte tenu de la faiblesse de leurs revenus primaires.

À la même époque, après la loi sur l’IVG, le président de la République avait demandé à Simone Veil de préparer des « lois famille ». Dans les propositions initiales que la ministre a faites figurait celle d’un revenu familial garanti pour les ménages ayant des enfants à charge. Mais cette proposition posait des problèmes techniques et conceptuels très complexes. On a donc décidé de commencer par une prestation plus ciblée, moins générale afin de regarder ce que l’on pouvait apprendre des techniques de minima sociaux appliquées à la situation des parents isolés. Tout au début d’ailleurs, il s’agissait de ne protéger que les veufs avec enfants à charge. Et c’est peu à peu que l’on va élargir la cible et déboucher in fine sur la cible définitive des parents isolés.

Le choix initial du veuvage renvoyait à une situation simple dans laquelle l’existence de la prestation ne pouvait pas avoir d’influence sur les mœurs alors que l’on pouvait penser, voire craindre, qu’une prestation de ce type affecte la vie familiale (le taux de reconnaissance par le père, le versement des pensions alimentaires…). D’où l’hésitation initiale sur le champ de la prestation envisagée. Dès que l’option d’élargissement a été retenue, on a été naturellement poussé à élargir la réflexion, notamment pour retenir le principe de subsidiarité de l’API par rapport aux créances alimentaires.

L’idée à l’époque était-elle de compenser la charge d’enfant, le coût de l’enfant ou bien l’isolement ? Ou encore ni l’un ni l’autre ?

Ni l’un ni l’autre. L’idée était que les familles devaient avoir un minimum pour vivre. C’est la raison pour laquelle cette prestation va être très naturellement classée dans les minima sociaux. On constatait déjà que les droits ordinaires, ceux assurés par les prestations familiales, pour des ménages qui sont la plupart du temps inactifs ou avec une activité professionnelle extrêmement faible, ne permettaient pas d’avoir une vie décente. Certes, l’isolement était déjà une situation génératrice de droits dans la législation des prestations familiales, notamment avec l’allocation d’orphelin, devenue ensuite l’allocation de soutien familial. Avec l’API, on est dans une philosophie tout à fait différente, à savoir garantir un niveau de vie décent – ou tout juste décent, très faible –, à une partie des familles et pour une durée limitée. Donc ça ne renvoie ni à l’isolement ni à la thèse de la compensation.

Pourquoi le ciblage 1 an / 3 ans de l’enfant a-t-il été retenu ?

La législation sur le salaire unique portait déjà sur la période jusqu’à 3 ans, âge de l’entrée en maternelle… Accorder un an, c’est donner le temps de se retourner, après la surprise et le bouleversement de la rupture du couple. Mais c’est un délai trop court si vous avez un enfant petit, d’où le choix du troisième anniversaire de l’enfant. Au fond, on accepte de fait que la mère reste au foyer pendant ces premières années.

C’est donc l’idée que jusqu’aux 3 ans de l’enfant, il vaut mieux qu’il soit gardé par sa mère ?

Oui, en partie. Je pense que ça a dû jouer pour certains. C’est la philosophie du salaire unique de l’époque. Mais passé 3 ans, il s’agit pour les femmes de trouver un emploi.

Comment les conditions de ressources ont-elles été arrêtées ?

Puisque l’API est une prestation différentielle, elle est égale à la différence entre le revenu garanti (on l’avait fixé à l’époque à 900 francs + 300 francs par enfant) et ce que les gens gagnent, c’est-à-dire les revenus professionnels (qui ne sont par définition pas très conséquents, sinon les ménages ne seraient pas éligibles) et les prestations familiales. Ce choix, qui est dans la logique d’un minimum garanti, n’a pas toujours été compris. Et il y a eu une pression constante pour « sortir » telle ou telle prestation de la base ressources.

Ce problème était d’autant plus crucial que beaucoup – c’était le cas par exemple d’Hélène Missoffet, rapporteure du projet de loi à l’Assemblée nationale – trouvaient que le minimum garanti par l’API était trop bas ; ils souhaitaient qu’on adopte une conception plus restrictive de la base ressources en autorisant un large cumul entre les prestations et l’API.

Il est vrai qu’à l’époque, on évoquait peu le problème de l’incitation au travail et la contre-incitation qu’aurait pu constituer un minimum garanti plus élevé, que ce surcroît provienne d’un niveau accru de la prestation ou d’un cumul entre la prestation et les prestations ordinaires. Le débat sur l’incitation au travail est né non pas sur l’API mais sur l’indemnisation du chômage ; après, bien entendu, il s’est développé quand on a créé le RMI, et quand la crise majeure du marché du travail à partir des années 1980 a complètement secoué le paysage économique. Pourquoi ne l’a-t-on pas vu émerger dans les débats autour de la loi de 1976 ? D’abord parce que la prestation est versée sur une durée limitée, qu’on admet de fait que la mère puisse ne pas être immédiatement poussée au travail (il y a chez certains l’idée que l’API est un peu un « salaire maternel ») et parce qu’on était encore dans l’idée que ces allocataires finiraient bien, à leur sortie de l’API, par trouver du travail. Ensuite, quand on a vu que beaucoup d’allocataires allaient jusqu’au terme des trois ans, puis ultérieurement quittaient l’API pour rentrer au RMI, l’idée de les aider à s’insérer sur le marché du travail s’est imposée. L’une des dispositions les plus « marquantes » de la loi sur le RMI est un amendement Roudy qui stipule que tous les dispositifs qui bénéficient aux allocataires du RMI pour faciliter leur insertion sociale et professionnelle sont de plein droit étendus aux titulaires de l’API.

Quels ont été les acteurs qui ont participé à la conception du dispositif ?

Le président Giscard d’Estaing, Lionel Stoléru, Simone Veil et René Lenoir : ça a été un petit cercle à l’époque. Nous avions la commande de proposer une politique familiale globale. On a proposé en premier volet, le revenu familial garanti et en second volet, le schéma de ce qui deviendra la réforme du complément familial. Il est sorti une commande en deux temps : un premier temps va donner l’API et le second correspond au complément familial. Mais c’est resté une affaire de quelques personnes seulement.

Quel rôle a joué la Cnaf dans la création de la prestation ?

Elle n’était pas motrice : le concept de parent isolé n’est pas venu de la caisse nationale et le conseil d’administration de la Cnaf a donné un avis défavorable sur le projet de loi [1" target="_blank">. On a travaillé ensuite en bonne intelligence avec la caisse nationale après le vote de la loi, pour la préparation des décrets, puis pour toute la mise en œuvre.

Des associations ont-elles été consultées ?

J’ai participé à une très grosse partie de la préparation de cette loi et je n’en ai pas le sentiment, non. D’abord, il n’y a pas de lobby de jeunes femmes seules ! On a dû bavarder avec des gens qui s’occupaient d’aide sociale… L’administration française consulte peu en règle générale. Davantage maintenant qu’il y a trente ou quarante ans, surtout parce que les mouvements associatifs sont beaucoup plus présents. Mais à l’époque, je n’ai pas souvenir de consultations ni très fréquentes ni très étendues.

Quel rapport est fait à l’époque entre l’API et l’allocation d’orphelin ?

Dans la batterie de mesures que l’on souhaitait mettre dans la loi qui allait créer, quelques mois après l’API, le complément familial, il y avait une augmentation de 50 % de l’Allocation d’orphelin (AO).

L’API ne concernait que les ménages monoparentaux les plus pauvres. Or les difficultés des familles monoparentales (modestie des ressources, difficultés à organiser la vie familiale…) ne sont pas le fait des seules familles très pauvres : elles sont largement diffuses. D’où la création en 1972 de l’allocation d’orphelin. Mais à cette période, les prestations familiales ne sont indexées que sur les prix ; elles perdent donc de leur valeur et de leur efficacité relative dans le soutien budgétaire en équivalent salaire aux familles à une période où l’écart prix/salaires est élevé. Comme on n’envisage pas alors de revenir à une meilleure indexation et de revaloriser l’ensemble des prestations, on a jugé opportun de contourner cette contrainte au profit de certaines familles par l’attribution ou l’accroissement de prestations spécifiques. C’est ce qui s’est passé pour l’allocation d’orphelin.

Diriez-vous qu’il y a des phases historiques favorables aux changements en matière de politique ? Et dans ce cas, qu’est-ce qui les conditionne ?

1972, c’était « la nouvelle société » : Jacques Chaban-Delmas, Jacques Delors… En 1972, ce dernier a deux intuitions : avec la montée du travail des femmes, il crée l’allocation de frais de garde ; deuxièmement, il instaure le salaire unique majoré, restructurant le salaire unique qui n’avait plus aucune cohérence. 1976 a été une année de réforme : la loi sur l’IVG, l’amorce de la baisse de la natalité, la montée du travail féminin expliquent ce temps fort. De 1978 à 1981, on ne bouge pas. En 1981, première année de la présidence de François Mitterrand, on augmente les prestations de façon très atypique. Puis, le tournant de la rigueur étant pris, calme plat. Et c’est sur la problématique de l’accueil des jeunes enfants qu’on va voir se développer une série de réformes qui vont mobiliser des moyens financiers croissants avec, d’une part, la forte augmentation des aides à la garde rémunérée (les premiers contrats-crèche puis les aides à la garde par les assistantes maternelles) et, d’autre part, la création en 1985 puis l’extension de l’allocation parentale d’éducation.

Qu’en a-t-il été de la gestion de l’API par les Caf ?

La gestion de l’API pose un certain nombre de problèmes aux Caf. Contrairement à ce qui se dit parfois, ce n’est la gestion trimestrielle ou le suivi de la base ressources qui font difficulté : les Caf ont très vite su les maîtriser.

Les vraies difficultés ont porté sur :

- la subsidiarité de l’API ; c’est un problème commun avec l’allocation d’orphelin (l’ASF actuelle). L’articulation entre les créances alimentaires (leur établissement, l’aide apportée à leur recouvrement) et le bloc API/ASF est un enjeu social important ; c’est aussi une lourde tâche de gestion ;

- le contrôle de la prestation. L’API est une prestation où le taux d’erreurs et de fraude est fatalement significatif. C’est une prestation différentielle : les allocataires peuvent être tentés de dissimuler leurs ressources ou ne pas comprendre la logique de l’assiette des ressources à déclarer ou les règles d’intéressement. C’est une prestation qui n’est due que si l’allocataire est isolé ; il est tentant de taire l’existence d’un partenaire dont les ressources feraient perdre l’allocation. Les Caf doivent donc repérer les situations de concubinage. Dans certains cas, la situation est claire : soit concubinage avéré, lequel entraîne la fin de la prestation ; soit au contraire simples relations éphémères sans que le partenaire constitue – sur les plans éducatif et financier – un soutien à l’allocataire. Mais dans beaucoup de cas, l’appréciation d’une situation et sa qualification juridique sont plus délicates. Ces difficultés, les Caf les ont également et à une échelle désormais majeure avec le RMI.

Cette idée que la prestation était très fraudée était-elle avérée ? Aviez-vous des études en attestant ?

Mais je On a des études qui confirment l’existence d’une fraude. pense que le taux de fraude n’est pas si massif qu’il faille remettre en cause la prestation elle-même.

De votre point de vue et avec le recul, quels sont les succès et les échecs de cette prestation ?

Le « bon » critère de succès, c’est la sortie de l’API et son débouché sur l’autonomie sociale et économique. Si l’allocataire a trouvé ses marques et/ou un emploi, une formation qui le sorte, immédiatement ou à terme, de l’extrême pauvreté, on peut se dire que le service de la prestation a accompagné une insertion réussie. Est-ce à dire que l’API a échoué si l’autonomie n’est pas acquise au terme de la prestation et que l’allocataire passe de l’API au RMI, ce qui se produit fréquemment ? Ce serait abusif et absurde de « condamner » une prestation nécessaire parce qu’on n’a pas su organiser ou accompagner la conquête de l’autonomie. Pendant longtemps, on ne s’est guère préoccupé d’associer un travail d’insertion à l’octroi de l’API [2" target="_blank">. J’ai dit plus haut qu’il a fallu attendre l’amendement Roudy (douze ans après la création de l’API) pour qu’on affiche le droit des allocataires à bénéficier des politiques d’insertion alors mises en place pour le RMI. Encore faut-il souligner que la mise en œuvre de cette option a été lacunaire et très imparfaite.

Pourquoi n’y avoir pas pensé à l’époque ? La nécessité de jumeler la prestation avec cet effort public d’accompagnement des APIstes n’était pas encore manifeste ?

On n’a pas assorti l’entrée en API ni d’une obligation (s’inscrire comme demandeur d’emploi ou signer un contrat d’insertion) ni d’une offre systématique d’aide à l’insertion. On pensait que spontanément les femmes réussiraient leur insertion professionnelle. Il faut dire qu’en 1976, on n’était pas encore dans une période de grande crise sociale. En revanche, douze années de crise plus tard, le RMI a intégré le volet insertion.

A partir du regard rétrospectif que vous portez sur la création de cette prestation, son évolution, à partir également des études évaluatives qui ont été conduites, quels enseignements tirez-vous ?

Des prestations de ce type, ça ne marche vraiment que si, au-delà de l’immédiat budgétaire, leur service permet de déployer une véritable politique d’insertion. Je n’ai aucun regret à l’égard de l’API sauf, comme pour le RMI, celui que notre société n’ait pas réussi à porter suffisamment haut l’exigence d’insertion. L’autonomie économique est en effet l’horizon de ces prestations.

NDLR : En 1976, le conseil d’administration de la Cnaf a examiné à deux reprises le projet de loi transmis pour information par le ministère du Travail : le 9 mars et le 13 avril. Le premier examen s’est soldé par un refus de prendre position (10 voix pour ce refus, 3 abstentions, 1 non-participation au vote) principalement pour les raisons suivantes : prestation d’assistance versus assurance, complexité de la mesure, difficulté du contrôle, manque de transparence sur la nouvelle politique familiale annoncée comme étant alors à l’étude, consultation tardive et dans des délais très courts du conseil d’administration. Le second examen a abouti au rejet de la mesure (14 voix contre le projet de loi et 6 abstentions) pour les mêmes raisons.

NDLR : Notons toutefois que plusieurs circulaires d’action sociale datant, entre autres, de 1983, 1984 et 1987 attestent que les allocataires de l’API avaient été ciblés comme devant bénéficier d’un accompagnement particulier des caisses d’Allocations familiales. En 1983, les journées annuelles organisées par la Cnaf à l’intention des responsables d’action sociale ont porté sur « l’action des caisses d’Allocations familiales en direction des parents isolés ». Suite à différentes recommandations du Gouvernement et de la Cnaf, des mesures ont été prises progressivement, à partir de la création de la prestation, notamment pour développer l’information des allocataires potentiels et réels sur leurs droits et les aides auxquels ils peuvent prétendre de la part d’intervenants extérieurs à la caisse (conseil général et directions départementales des affaires sanitaires et sociales), signaler systématiquement le versement de l’API au service social de la caisse, articuler davantage les services des prestations et de l’action sociale et mettre en œuvre un accompagnement social visant à soutenir l’insertion sociale et professionnelle des allocataires. En 1987, le conseil d’administration de la Cnaf a proposé un schéma de réforme de la prestation visant notamment à accompagner son versement de mesures favorisant cette insertion. Une circulaire d’action sociale de 1987 tente de cerner la compétence des caisses d’Allocations familiales au regard de l’insertion sociale et professionnelle des allocataires chefs de famille, parents isolés notamment. Elle précise que les caisses peuvent soutenir des mesures d’accompagnement social de cette insertion selon différentes modalités : aides financières, travail social, équipements sociaux, financements ponctuels de structures associatives légères.

Propos recueillis par Clémence Helfter Rédactrice en chef adjointe de la revue éditée par la Cnaf (Caisse nationale des Allocations familiales), Informations Sociales, parus dans le n°157 de Janvier 2010.